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馬亮:中國政府創新的隱憂

字號+ 作者/錄入:3d3d 來源:聯合早報網 2016-03-02 [在線反饋] 我要評論

創新意味著冒險和試錯,意味著對既有制度的挑戰和超越,但是現行的許多政策卻壓抑了政府創新的積極性。

中國各級政府敢于創新求變,為公民和企業提供越來越好的公共服務,一直被視為促進中國經濟增長和社會發展的關鍵動力之一。與此同時,政府官員從創新中贏取政績并從中得益,反過來激勵他們不斷創新。但是在持續高壓的反腐態勢下,政府不作為和官員懶政的問題日益凸顯,政府創新的隱憂逐漸浮現。Pk5大灣區工業設計網

第八屆中國政府創新最佳實踐.jpgPk5大灣區工業設計網

不久前,北京大學中國政府創新研究中心公布了“第八屆中國政府創新最佳實踐”的獲獎項目。此次活動共收到119個申請項目,最終選出21個入圍和獲獎項目。值得注意的是,這項2000年啟動的民間評獎活動,卻遭遇了一次不大不小的“寒潮”。Pk5大灣區工業設計網

此前該活動都能吸引300份左右的申請項目,并在業界廣受好評。2003年該活動的申報量曾有所下降(245項),可能同當時處于政府換屆敏感期有關。此后該活動的申報項目數量穩步增加,至2009年達到頂峰(358項)。但是自此卻急轉直下,到2011年達到歷史最低點(213項),而2013年和2015年則進一步下降到不足200項。Pk5大灣區工業設計網

盡管主辦方指出申報項目的質量和有效性有所提高,但申報數量的銳減卻仍然值得關注。為什么總體申報項目數量會急劇下降?除了網站下載申報表的技術障礙以外,是否還有其他可以解釋的因素?不同省份、行政層級和部門類型的申報數量是否差異明顯?Pk5大灣區工業設計網

一種觀點認為,當前的制度環境不健全,政府要想做事,往往不得不“繞著走”或者“打擦邊球”。這樣一來,就難免觸犯現有的制度規定,并留下把柄或被揭發舊事。在這種情況下,政府官員與其做事犯錯,不如明哲保身。與此同時,持續加力的反腐運動使不作為和避險避責成為地方官員的默認選項,政府創新的動力嚴重不足。比如,“打虎”數量比較多的省份(如山西省),反腐對政府創新的抑制作用最為明顯。Pk5大灣區工業設計網

創新意味著冒險和試錯,意味著對既有制度的挑戰和超越,但是現行的許多政策卻壓抑了政府創新的積極性。以“八項規定”為例,有關會議接待等方面的規定固然有利于節約成本和減少浪費,但是某些規定卻不容許任何變通,使原本可以操作的工作無法開展。比如,邀請一位專家需要5000元人民幣,但如果目前的接待和咨詢費只能控制在1000元每位,政府為此不得不“打包”邀請,或者造冊作假,一定意義上等于“逼良為娼”。Pk5大灣區工業設計網

第八屆將標題改為“最佳實踐”,似乎有其深意,意味著不只是鼓勵創新,而是鼓勵有推廣價值的創新。與此同時,不一定要做全新的事情,而可以將已有的事情做好。但是,最佳實踐頗受學界詬病,因為沒有最佳,也很難選出最佳,最佳的穩定性和持續性都很難下定論,而且最佳的方法論仍然有待提升。Pk5大灣區工業設計網

另一個影響地方政府創新的原因,可能是地方自主創新空間的萎縮。在全面深化改革的戰略部署下,中央政府強調頂層設計的指導作用,而不再像過去那樣鼓勵地方政府的首創精神。這樣一來,“深改組”主導了改革創新的主要工作,地方政府的職責往往只是貫徹落實他們的決定。Pk5大灣區工業設計網

這種做法不同于過去的試點推廣模式,即地方政府“先行先試”,上級和中央政府肯定和推行地方經驗。這同目前政府重視政令暢通有很大關系,即首先穩定執政基礎和樹立執政威信,確保令行禁止。但是如此一來,卻使地方政府的創新積極性大受影響。地方政府做到言聽計從即可,而創新則不再受額外的鼓勵。Pk5大灣區工業設計網

從第八屆的入圍項目而言,行政改革類項目的比例較大,而政治改革類項目在淡出;鄉鎮及以下層級的政府創新項目全部退出,而以地級市政府創新為主。這些變化既說明政府創新對資源的依賴性越來越強,也說明在強調頂層設計的情況下基層政府的創新空間和動力都出現不足。Pk5大灣區工業設計網

對于發展型政府而言,創新勢頭的銳減或消退不啻為一次事關生死的考驗。因為一旦政府創新的動力衰竭式微,就可能導致難以克服的發展陷阱。與此同時,經濟滑坡使政府的執政基礎開始動搖,則會加劇這種風險的發生。Pk5大灣區工業設計網

要想推動地方政府創新,就要營造適合創新的氛圍,特別是讓肯干事和敢作為的政府官員能夠得到應有的認可,至少不能讓他們成為改革的犧牲品。實際上早在2006年,深圳市就頒布了鼓勵政府創新的首部地方性法規,允許政府部門犯錯和官員免責,從而極大地釋放了政府創新的積極性。在法治化進程日益加快的情況下,為政府創新打造法治保障,是至關重要的因素。Pk5大灣區工業設計網

其次,在強調頂層設計的同時,應該為地方自主發展提供適度空間。對于中國這樣的大國,“一刀切”的做法顯然無法通行。應該允許乃至鼓勵地方創新,發展因地制宜的政策,而不是千篇一律和千人一面。適度將頂層設計與地方實驗相結合,發揮中央和地方兩個積極性,這大概是中國的體制優勢所在。Pk5大灣區工業設計網

最后,應通過績效評估和官員問責等手段,不斷激發政府的創新熱情。以浙江省杭州市為例,就頒布了政府部門創新創優項目考核制度,將創新設為“規定動作”和“加分項”,為政府創新提供了強力激勵,形成了人人爭先創優的良好氛圍。Pk5大灣區工業設計網

作者是南洋理工大學南洋公共管理研究生院高級研究員、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員。Pk5大灣區工業設計網

  文  /  中國人民大學國家發展與戰略研究院 馬亮

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